Multilevel Governance: Wie Städte und OBM Debatten prägen

Selbstbewusste OBM und Städte formulieren immer deutlicher ihre Standpunkte und Erwartungen an das jeweilige Bundesland und an den Bund. Dies betrifft auch Forderungen an die EU. Die kommunalen Spitzenverbände wie der Deutsche Städtetag oder der Städte- und Gemeindebund fungieren dabei oftmals sowohl auf Bundesebene als auch auf Ebene der Länder als Sprachrohr.

Doch die Städte vernetzen sich zudem darüber hinaus. Im europäischen Kontext ist das Netzwerk „Eurocities“ ein Exempel für die Zusammenarbeit von Städten mit Bezug zur europäischen Ebene. Auf nationaler Ebene ist das Aktionsbündnis „Für die Würde unserer Städte“ ein Beispiel dafür, wie sich Städte verstärkt auch mit Blick auf die Bundespolitik Gehör verschaffen. Hierin sind Städte vernetzt, die in besonderem Maß von Altschulden betroffen sind. Sie fordern vom Bund eine Lösung des Altschuldenproblems – über die Anstrengungen des Städtetags hinaus.

Reibungen zwischen Stadt, Ländern und Bund

Dieses Beispiel zeigt nicht nur, wie OBM das Wort ergreifen und debattenprägend wirken, sondern es lotet auch die Grenzen des föderalen Systems aus. Denn formal bestehen zwischen dem Bund und den Kommunen keine Finanzbeziehungen. Vielmehr stehen die Kommunen im Verhältnis zu ihren jeweiligen Ländern und die wiederum im Verhältnis zum Bund. Ein unmittelbarer Bezug zwischen Bund und Kommunen ist im System nicht vorgesehen.

Daraus können sich bisweilen Konflikte ergeben, wenn die Städte ihre Anliegen an den Bund durch das jeweilige Bundesland nicht ausreichend vertreten sehen. Gerade in der Altschuldenfrage ist das vielerorts der Fall. Umso deutlicher offenbaren die Aktivitäten des Bündnisses „Für die Würde unserer Städte“, die sich auch an die Bundespolitik richten, das Bedürfnis nach direkten Kommunikationswegen zwischen Städten und dem Bund.

Konnexitätsprinzip macht Spannungen zwischen den Ebenen deutlich

Dies betrifft in besonderem Maße die Frage nach Konnexität, also nach einer auskömmlichen Finanzierung von Aufgaben, die die Kommunen nach Bundes- und Landesgesetzen umzusetzen haben. Für entsprechende Finanzmittel ist in vielen Fällen nicht adäquat gesorgt. Den städtischen Haushalten gehen keine diesbezüglichen Mittel zu, wohingegen die Aufgaben zu bewältigen sind. Daher melden sich angesichts der immer prekärer werdenden Finanzlage mancher Städte verstärkt OBM zu Wort und fordern nicht nur ihre jeweilige Landesregierung auf, für eine angemessene Finanzausstattung der Kommunen zu sorgen, sondern auch die Bundespolitik, bei der Formulierung neuer Gesetze das Konnexitätsprinzip einzuhalten.

Städte gewinnen an Relevanz und fordern Verantwortung

Bei der Gestaltung eines modernen Staatswesens gewinnen die Städte zunehmend an Relevanz. Dies reicht bis zur Umsetzung internationaler Ziele wie die 17 Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen. Nur unter Einbezug der lokalen Ebene lassen sich diese in der Breite realisieren. Schließlich gilt es, Maßnahmen für Nachhaltigkeit vor Ort umzusetzen.

Städte sind also die Speerspitze, wenn es um Maßnahmen für den Klimaschutz geht. Sie engagieren sich für die Energiewende. Sie gestalten die Mobilitätswende vor Ort. Nicht umsonst berief Bundeskanzlerin Angela Merkel einen kommunalen Dieselgipfel, um unter anderem mit den OBM verschiedener Städte konkrete Maßnahmen für eine Verbesserung der Luftreinheit in Deutschland zu diskutieren.

Die Flüchtlingskrise 2015 wurde in erster Linie auf kommunaler Ebene bewältigt – durch das Engagement zahlloser Freiwilliger, örtlicher Hilfsorganisationen und der Städte. Städte übernehmen verstärkt Verantwortung für internationale und nationale Herausforderungen. Sie gestalten mit. Daher fordern sie gleichsam im Sinne einer Multilevel Governance den verstärkten Einbezug in die Entscheidungsprozesse auf Landes- oder der nationalen Ebene.

Kommunale Selbstverwaltung sorgt auch für Differenzen

Die Coronakrise dürfte diese Rolle der Städte starken. Schließlich sichert die kommunale Selbstverwaltung auch hierbei ein flexibles System mit lokal angepassten Maßnahmen für die Eindämmung des Virus. Doch gleichzeitig deutet das Beispiel der Coronakrise auf Reibungspunkte zwischen Städten, Ländern und Bund sowie der EU hin: Dass teils benachbarte Städte zum gleichen Zeitpunkt unterschiedlich starke Restriktionen zur Eindämmung des Virus vornahmen, als kümmere sich die Virusverbreitung um Gemarkungsgrenzen, löste Kritik am Föderalismus aus. Ebenso sorgten Grenzschließungen während der Krise zwischen Deutschland und einigen Nachbarstaaten für zusätzliche Belastungen der Bewohner von Grenzregionen, was OBM verschiedener Grenzstädte angesichts ihrer Erfahrungen vor Ort kritisierten.

Multilevel Governance: eine Definition

Mulitlevel Governance bezeichnet ein staatliches Regierungssystem, in dem mehrere Ebenen (Level) zusammenwirken. Im Hinblick auf den Aufbau der Europäischen Union beschreibt der Begriff das Zusammenwirken der Ebenen: EU, Mitgliedsstaaten, Regionen beziehungsweise Länder und Kommunen.

Die Verflechtungen dieser Ebenen macht die Entscheidungsfindung bisweilen komplex und schwierig, sorgt allerdings andererseits für eine möglichst breite demokratische Legitimation. Eine Besonderheit dieses Systems ist es, teils gegenläufige Interessen verschiedener Ebenen zueinander und verschiedener Akteure auf einer Ebene auszubalancieren und zum Konsens zu formen.

Die Multilevel Governance ist eine Abkehr vom Verständnis eines bestimmenden Nationalstaats und eine Fortsetzung des Förderalismus. Mulitlevel Governance schreibt jeder Ebene des Staatsaufbaus eine wesentliche, gestaltende Rolle für das Regierungshandeln zu.

Aus Sicht des Nationalstaats bedeutet dies einen erhöhten Abstimmungsbedarf nicht nur innerhalb supranationaler Organisationen wie der EU, sondern auch hinsichtlich der Interessen regionaler und lokaler Verwaltungsebenen. Auch Sicht der Kommunen bedeutet dies sowohl eine höhere Verantwortung für überregionale Themen als auch das Erfordernis, diese Verantwortung anzunehmen und einzufordern. Daraus ergeben sich vermehrt Debatten zwischen den Kommunen auf der einen Seite sowie Ländern, Bund oder der EU auf der anderen Seite um die richtigen Lösungen auf konkrete Problemstellungen vor Ort.