Wir haben uns durch immer neue Regeln und Standards „verheddert“, sagt Peter Kurz. „So entsteht an vielen Stellen ein Gefühl von Überbürokratisierung und Stagnation.“ Doch die Zeichen stehen auf Staatsmodernisierung: Die neue Bundesregierung hat dafür sogar ein eigenes Ministerium eingerichtet. Aber wie geht das, und welche Rolle spielen Kommunen? Darüber spricht Kurz im Interview. Kurz war von 2007 bis 2023 Oberbürgermeister von Mannheim. Er ist Mitglied im jüngst von Finanzminister Lars Klingbeil einberufenen, fünfköpfigen Investitions- und Innovationsbeirat. Als Autor plädiert er mit seinem Buch „Gute Politik. Was wir dafür brauchen“ auf eine höhere Sensibilität für kommunale Belange im nationalen Kontext.
Drei Hürden für die Staatsmodernisierung
#stadtvonmorgen: Herr Dr. Kurz, vielerorts wird über Staatsmodernisierung und Entbürokratisierung gesprochen, die „Initiative für einen handlungsfähigen Staat“ hat jüngst entsprechende Vorschläge zur Entschlackung eingebracht, und die neue Bundesregierung hat diesbezüglich sogar ein eigenes Ministerium eingerichtet. Wo sind denn aus Ihrer Sicht Haken und Ösen, was Verwaltungshandeln angeht?
Peter Kurz: Am Anfang muss die Frage stehen: Wie steuern wir? Hierzulande ist vieles kleinteilig und standardverliebt geregelt. Diese Logik durchzieht auch die Politik und führt dazu, dass sich in Organisationen fachliche Silos bilden, die sich bisweilen gegenseitig im Wege stehen. Um zu mehr Effizienz und staatlicher Handlungskraft zu kommen, braucht es eine ziel- oder wirkungsorientierte Betrachtungsweise und Steuerung. Denn die Zielsetzung oder die Absicht muss im Mittelpunkt stehen. Aus ihr ergeben sich Regeln und Organisation – nicht umgekehrt. Eine wirkungsorientierte Steuerung muss Hand in Hand gehen mit einer Veränderung der Organisation beziehungsweise der Organisationskultur, der Führung und der Personalentwicklung und befördert diese auch. Das ist eine langfristige Aufgabe. Umso wichtiger ist es, dass dieser Wandel entschieden angegangen wird. Eine zweite wichtige Dimension der Modernisierung ist das Zusammenspiel der politischen Ebenen. Bei der Gestaltung von Gesetzen und Regeln muss es selbstverständlich werden, die Umsetzung mitzudenken und entsprechende Akteure einzubeziehen. Denn diese verfügen über die praktische Erfahrung, was funktioniert und was nicht. In diesem Sinne braucht es eine Lern- und Korrekturbereitschaft. Das sind die entscheidenden Hebel der Modernisierung.
#stadtvonmorgen: Nun gibt es ein Bundesministerium für Digitalisierung und Staatsmodernisierung …
Peter Kurz: Was das Thema Entbürokratisierung angeht, geben die Einführung dieses Ressorts und entsprechende Aussagen des Koalitionsvertrags Anlass zur Hoffnung. Es ist sicher auch ein Verdienst der „Initiative für einen handlungsfähigen Staat“ dieses Thema auf die Agenda gesetzt zu haben. Für die Staatsmodernisierung im notwendig umfassenden Sinn sehe ich allerdings drei wesentliche Hürden. Zum ersten ist da die desaströse Finanzlage der Kommunen, die mit einem dramatischen Verlust an staatlicher Handlungsfähigkeit einhergehen wird. Zweitens der schon angesprochene mangelhafte Einbezug der kommunalen Ebene in wichtige, sie betreffende Entscheidungen. Das hemmt die Umsetzung von Vorhaben. Und drittens die bei einigen sehr präsente Illusion, Digitalisierung wäre Staatsreform. Gerade viele Digitalisierungsprojekte der Vergangenheit haben doch gezeigt, dass ihr Erfolg von einem Kulturwandel in der Arbeitsorganisation abhängt. Nicht wenige sind an der Organisationskultur gescheitert oder hatten hart damit zu kämpfen.
Konsens im Abstrakten, Diskussion im Konkreten
#stadtvonmorgen: Was auffällt – auch bei den Vorschlägen der „Initiative für einen handlungsfähigen Staat“ –, ist, dass es einen abstrakten Konsens gibt: Wer kann schon etwas gegen Entbürokratisierung und Staatsmodernisierung haben? Die Buzzwords verfangen. Doch wenn es dann ans Eingemachte geht, um konkrete Fälle und um die praktische Umsetzung, wird es schwierig. Woran liegt’s?
Peter Kurz: Die Wahrheit liegt immer auf dem Platz. Das breite Bekenntnis zum grundlegenden Reformbedarf und ein eigenes Ministerium sind zunächst einmal Errungenschaften. Dass der Konsens für diesen Befund so groß ist, mag allerdings damit zu tun haben, dass viele sich nicht als Adressaten des Reformbedarfs sehen. Wenn es konkreter wird, zeigt die Politik dann auf die Bürokratie der Ministerien, die wiederum zeigen auf nachgeordnete Behörden und die wiederum auf den Gesetzgeber und die Mühlen der Politik. So schließt sich der Kreis. Doch damit kommen wir nicht weiter: Bürokratieabbau geht alle an. Wenn die Politik meint, es betreffe sie nicht, ist diese Einschätzung falsch – denn gerade auf der politisch-strategischen Ebene und bei den politischen Prozessen liegen die größten Hebel.
#stadtvonmorgen: Inwiefern?
Peter Kurz: In der politischen Debatte gilt es sich stets bewusst zu machen: Streiten wir über Maßnahmen oder über Ziele? Steuere ich nach Zielen oder durch Standards? Bin ich in der Lage, ministeriumsübergreifend und zielorientiert zu arbeiten? Findet missionsorientiertes Regieren tatsächlich statt? Bin ich in der Lage, die Sachziele gegenüber Systemlogiken und Profilierungen zu priorisieren, und gibt es Mechanismen, die das sichern? Das verlangt eine Veränderung üblicher Verfahren und Verhaltensmuster. Ähnliches gilt auch für die Ebenen der Verwaltung.
Änderung von hergebrachten Verhaltensmustern
#stadtvonrmorgen: … aber wir haben’s doch immer so gemacht, wieso sollten wir unsere Haltung ändern?
Peter Kurz: Genau das ist der Punkt. Die Änderung von Verhaltensmustern ist immer versehen mit Widerstand und braucht Klarheit und Überzeugungskraft, Druck und Unterstützung von außen, Ausdauer und politische Rückendeckung. „Wandel“ und „Reform“ bedeuten harte Arbeit, für die es nur in den seltensten Fällen schnelle Erfolge und politischen Lorbeer gibt. Im Gegenteil: In den Mühen der Ebenen gibt es zum Teil unschöne Begleitmusik und nicht den Applaus, den die bloße Äußerung, entbürokratisieren zu wollen, erhält. Es ist entscheidend, diese realistische Einschätzung zu haben, und dennoch oder gerade deshalb mit Entschiedenheit und Energie anzutreten.
#stadtvonmorgen: … in einem eigenen Ministerium.
Peter Kurz: Durchaus, aber nicht nur. Dieses Bewusstsein braucht es in der gesamten Regierung. Mit einem puren Delegieren an ein Ministerium ist Staatsmodernisierung nicht zu schaffen. Wenn Entbürokratisierung und Staatsmodernisierung als Aufgabe eines Ressorts verstanden und nicht von der Regierung in ihrer Breite angenommen wird, kann der Erfolg, den man sich wünscht, nicht eintreten.
Zukunftspakt aus Bund, Ländern und Kommunen
#stadtvonmorgen: Wie erfolgreich kann das neue Ministerium in Sachen Staatsmodernisierung denn sein?
Peter Kurz: Es ist noch zu früh, die Erfolgsaussichten zu beurteilen. Zunächst erfordert die Gründung des Ministeriums einen Binnenaufwand. Es muss sich selbst organisieren und dann die komplexe Aufgabe erfüllen, im bestehenden System das System neu zu denken und Neues beispielhaft zu realisieren. Hier können und sollten auch kleinere Arbeitsergebnisse als Fortschritte gefeiert werden. Entscheidend wird sein, andere Ressorts als echte Bündnispartner für Veränderung zu gewinnen. Erfreulich ist, dass vom Bekenntnis zur Staatsmodernisierung bislang nichts zurückgenommen wurde. Oft ist bei Strukturreformen ein Nachlassen und Rückschrauben der Ambition festzustellen, wenn der Krafteinsatz doch höher ist als ursprünglich erwartet. Umso wichtiger ist, dass die öffentliche Aufmerksamkeit, die Erwartungshaltung und der Fokus aufs Thema bestehen bleiben.
#stadtvonmorgen: Welche Themen sind aus kommunaler Sicht relevant in Sachen Staatsreform?
Peter Kurz: Ein im Zusammenhang mit Reformen oft genannter Aspekt ist der sogenannte Zukunftspakt aus Bund, Ländern und Kommunen. Wenn in einem solchen Kreis darüber beraten wird, wie sich staatliche Handlungsfähigkeit sichern lässt, ist der Blick auf die finanzielle Situation der Kommunen zu richten. Wir verzeichnen historisch hohe Defizite auf der kommunalen Ebene. Wenn man also über Leistungsfähigkeit und Wirkungsorientierung des Staates spricht, machen Menschen vor Ort oft die gegenteilige Erfahrung sinkender Leistungsfähigkeit. So droht eine Verstärkung anstatt einer Umkehr, wie sie mit dem Infrastrukturvermögen angestrebt wird. Hier besteht deshalb der drängendste Handlungsbedarf. Die operative Entlastung der Kommunen und die Auskömmlichkeit der kommunalen Finanzausstattung sind die Erfolgsbedingung für andere Reformen und ihre Glaubwürdigkeit.
Höhere Sensibilität für die Belange der Kommunen
#stadtvonmorgen: Das ist noch ein Buzzword: Konnexität. Auch hierzu bekennt sich nahezu jeder. Aber warum ist sie dann eine Utopie?
Peter Kurz: Das hängt mit dem besonderen verfassungsrechtlichen Verhältnis zwischen Bund, Ländern und Kommunen zusammen. Der Bund muss und kann nicht direkt für die finanziellen Ausgleiche bei den Kommunen sorgen. Den Ländern kommt diese Aufgabe zu. Da aber jede Ebene zunächst einmal auf sich schaut, bleibt in vielen Fällen der größte Aufwand auf der Umsetzungsebene ohne adäquaten Ausgleich. Dies führt dazu, dass die Kommunen strukturell überlastet sind. Das hat sich dynamisiert, da der Bund auf gesellschaftliche Veränderungen in den letzten 10 bis 15 Jahren mit Leistungsausweitungen und Ausdifferenzierungen reagiert hat, deren Kosten sich jetzt voll zeigen – und zwar bei den Kommunen. Das lange bekannte grundlegende Problem hat mit der aktuellen kommunalen Finanzkrise nun eine unvergleichliche Dringlichkeit bekommen. Beim Zukunftspakt muss es deshalb darum gehen, einen Lösungspfad nicht nur für die zukünftigen Entscheidungen zu finden, sondern auch für die mangelnde Ausfinanzierung der Entscheidungen der Vergangenheit.
#stadtvonmorgen: Sie beschreiben den finanziellen Spielraum, besonders den von Kommunen, als entscheidend für staatliche Handlungsfähigkeit.
Peter Kurz: So ist es. Doch es geht nicht nur um finanzielle, sondern auch um bürokratische Lasten, die die Kommunen beispielsweise in Förderprogrammen für die Erfüllung von Vorgaben tragen. Auch diese erfordern eine finanzielle und personelle Kapazität, außerdem verlangsamen sie und schränken oft die Handlungsmöglichkeiten ein. Zudem: Mehr Handlungsfähigkeit und Wirkung lassen sich auch erzielen, wenn man politische Zielstellungen, Gesetze und Programme mit den Kommunen als denjenigen, die umsetzen müssen, entwickeln würde.
Der Schmerz von Umsetzung lässt sich nicht delegieren
#stadtvonmorgen: Ein Vorschlag ist, in Modellkommunen Entbürokratisierung und Entschlackung auszuprobieren.
Peter Kurz: Naja. Die Vorstellung, vor allem durch Modellkommunen zu Entbürokratisierung zu kommen, führt nicht sonderlich weit. Modellräume wären dann hilfreich, wenn der Bund und das jeweilige Land zusammen mit der Modellkommune gemeinsam ernsthaft daran arbeiten, Förderprogramme und Regulatorik im Spiegel der kommunalen Praxis zu verbessern und jeder für sich von der Modellarbeit konkrete Handlungsaufträge ableitet. Aber den Gedanken, in einzelnen Fällen Reformen auszutesten und danach auszurollen, kann ich für die jetzige Situation nicht nachvollziehen. Das Thema Staatsmodernisierung und Entbürokratisierung in einen Modellraum zu delegieren nach dem Motto „Testet mal aus“, wird uns zur Beschleunigung gerade nicht helfen. Wir müssen in der Breite experimentieren und umsetzen. Und der Schmerz von Umsetzung lässt sich nicht delegieren. Modernisierung muss überall angegangen werden, nicht nur modellhaft.
#stadtvonmorgen: Entbürokratisierung geht oft mit der Forderung nach Verfahrensbeschleunigung und -abkürzung einher. Nun haben Verfahrensschleifen – beispielsweise Beteiligungsmöglichkeiten und Fachprüfungen – in der Regel einen guten Grund. Würde man im Fall von Abkürzungen nicht den Einbezug wichtiger Bürgerinteressen beschneiden? Wo liegt die Grenze für Beteiligung?
Peter Kurz: Das ist eine relevante und sehr berechtigte Frage. Das ist ein Spannungsfeld. Man denke nur an Artenschutz und Windkraftausbau oder städtebauliche Qualität und die Notwendigkeit, schnell bezahlbaren Wohnungsraum zu schaffen. Die meisten der teils konträren Ansprüche an ein Projekt haben aber ihre Berechtigung. Die Vorstellung, wir könnten alles durch die Priorisierung einer Dimension lösen, führt in eine Sackgasse. Denn aus der Komplexität der modernen Gesellschaft und beispielsweise eines urbanen Raums, in dem alles zusammenwirkt, können wir nicht aussteigen. Eine Antwort auf das Dilemma liegt wieder auf der Ebene der Steuerung: Versuche ich Strategien vereinbar zu machen, oder suche ich den Ausgleich in jedem einzelnen Projekt? Letzteres ist per se aufwändiger. Die andere Antwort liegt in früherer Beteiligung und Einbindung – möglichst schon bei Zielen und Strategien. Dafür spricht schon, dass bei wichtigen Infrastrukturthemen wie zum Beispiel der Elektromobilität immer mehr Akteure über den staatlichen Bereich hinaus zu integrieren sind. Die Lösung kann also nicht darin liegen, berechtigte Anliegen zu übergehen, sondern muss darin zu finden sein, Verfahren zu definieren, in denen sie sich wiederfinden, aber nicht als Bremser in weit fortgeschrittener Projektplanung, sondern als Teil der Debatte von Anfang an.
Bauturbo als Beispiel für pragmatische Lösungen
#stadtvonmorgen: Wie kann das gehen?
Peter Kurz: Bislang steht am Anfang eines Projekts ein Bedarf – zum Beispiel, mehr Wohnraum zu schaffen oder die Erzeugung regenerativer Energie durch den Bau eines Windrads voranzubringen. Erst im Laufe des Verfahrens finden dann nachgelagert Ansprüche Gehör, die etwa über Prüfungen K.O.-Kriterien oder Widerstandspunkte setzen können. Da ist das Projekt aber längst in der Planung, und sein Verzögern ist für niemanden am Ende befriedigend. So geht es eher langsamer vonstatten, als wenn von Beginn an relevante Aspekte und Akteure berücksichtigt worden wären. In Verhandlungsverfahren komme ich übrigens oftmals zu qualitativ besseren Ergebnissen als in klassischen Prozessen von Anspruch und Genehmigung.
#stadtvonmorgen: Zum Beispiel?
Peter Kurz: Nehmen Sie den Bauturbo. Das Gesetz erlaubt es, zum Zweck des Baus dringend benötigter Wohnungen bestimmte Verfahren durch Nicht-Anwendung von Regeln zu beschleunigen. Dies aber unter der Voraussetzung, dass die jeweilige Kommune zustimmt. Hier sind die Verfahrensbeschleunigung und das Zulassen von Abweichungen also mit dem Zustimmungsvorbehalt einer demokratisch legitimierten Instanz verbunden. Hierin liegt die Chance, beispielsweise Aspekte des Gemeinwohls, städtebaulicher Qualitäten, der Klimaanpassung oder des Umweltschutzes mit dem Investor zu verhandeln und nicht in aufwändigen Verfahren nach überbordenden Standards bürokratisch abzufragen und zu „erzwingen“. Ein solches Verhandlungsverfahren kann ein Weg sein, der schneller und effektiver zu einem mehrere Dimensionen ansprechenden Ziel führt. Sicher sind Standards an bestimmten Stellen unvermeidlich, nehmen wir Sicherheitskriterien. Doch insgesamt haben wir uns im Weg der Sicherung von Zielen durch Standards verheddert. So entsteht an vielen Stellen ein Gefühl von Überbürokratisierung und Stagnation.
Andreas Erb ist Redakteur im Public Sector des F.A.Z.-Fachverlags. Für die Plattform #stadtvonmorgen berichtet er über urbane Transformationsprozesse, die Stadtgesellschaft und die internationale Perspektive der Stadt. Seit 1998 ist der Kulturwissenschaftler als Journalist und Autor in verschiedenen Funktionen tätig, seit 2017 als Redakteur im F.A.Z.-Fachverlag.